大漢元平三年（公元205年），正月。

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正月初一，新年大典。

長公主以天子名義下旨，大赦天下。

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正月初三，未央宮，麒麟殿。

大司馬徐榮召集輔弼大臣議事。丞相李瑋正式提出了改制之策。

太傅楊彪、史大夫荀攸早在年前就已經接到了丞相李瑋的書信，知道朝廷的財賦危機非常嚴重，多次召集府、臺大吏商討改善之策，並且把商討的細節書告了李瑋。今天看到李瑋的改制之策后，兩位大臣非常吃驚，他們沒想到李瑋的作這樣大。

重修《鹽鐵律》，兩位大臣同意。當年李弘為了緩解北疆危機，想方設法迫朝廷重開了鹽鐵，當時的反對之聲極其強烈，而太尉崔烈大人更是因此而引咎請辭。重開鹽鐵的其實就是鼓勵營商，這嚴重打擊了大漢重農抑商的國策，對社稷的長治久安非常不利。

十幾年過去了，當大漢從廢墟中爬起來，艱難地走向中興時，重開鹽鐵的弊端馬上暴了，朝廷不得不改弦易轍，再次提出「重農抑商」之策，這是好事，不過兩位大臣對朝廷事實上控制鹽鐵的經營權提出了質疑。朝廷直接參予營商，等於「崇末抑本」，和「重本抑末」的國策背道而馳，不利於朝廷財賦的持續增長和國力的持續增強。這是有歷史教訓的，而且最近十幾年來的事實也證明，重農是必需的，鼓勵營商也是有必要的，兩者互為依存，朝廷不能因為財賦出現了重大危機，就全盤否定營商的好，一子把營商打死，從一個極端走到另外一個極端。

（重本抑末是戰國時，李悝、商鞅和韓非等法家代表提出來的重視農業，限制或輕視工商業的一種經濟策略，他們認為農業是百姓食和富國強兵的源泉，因而把農業稱為「本」，把工商業稱為「末」，認為重農必須抑商和末，以保證農夫的絕對數量和耕種土地的積極。）

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楊彪和荀攸同意重修《鹽鐵律》還有一個重要原因，那就是乘機打擊北疆系的權勢。過去北疆為了生存，從朝廷得到了重開鹽鐵和鑄造錢幣兩項特權。北疆勤王功后，首先出了鑄幣權。鹽鐵因為孝靈皇帝下詔全部放開了，這項特權也就不存在了。北疆重開鹽鐵后，為了籌措屯田和賑濟錢糧，幾乎把鹽鐵的開採和經營權全部賣了出去，後來為了還款和籌措軍資，又大量舉債，把冀州和幽州的鹽鐵開採和經營權也賣了出去。朝廷到了北疆后，繼承了這筆巨大債務，他們為了還債和征伐，接著又把中原、關一帶的鹽鐵開採和經營權也賣了出去，而拿到這些鹽鐵開採和經營權的人，幾乎都是北疆的門閥世家和商賈富豪。

其中掌控鹽鐵開採和經營權最多的就是關中的徐陵、麴忠，其次是河東的衛家，晉的王家、郭家和令狐家，幽州的田家、鮮於家，冀州的崔家。這些人都是北疆系的大門閥、大富豪和大商賈，都是「商士」一的顯赫門第，在朝中也都是炙手可熱的大人。

修改《鹽鐵律》，首先就要損害他們的利益，北疆系部的爭鬥將異常激烈，但不管北疆人怎麼自相殘殺，對朝中其它權勢來說，都是一個好消息。

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對於重修《田律》，兩位大臣持保留態度。

限田罰租，牽扯麵太大，上至王公貴族、下至普通吏和士人，甚至軍功階層，利益都有不同程度的損害。田地越多，利益損越大。

楊彪沉良久，建議道：「從今年上計的況來看，各地人口都在增長，但由於二十年戰，人口折損過半，短時間，土地的供應量還是可以滿足人口的需要，換句話說，土地兼并的況還沒有嚴重到影響百姓的生存，相反，限田罰租反而會引起朝野震，不利於州郡的穩定。」

「朝廷對土地兼并的懲一直非常嚴厲，目前的土地兼并主要是的，並沒有公開化、擴大化，還在朝廷的控制範圍，而且有些土地兼并是出於迅速恢復農耕的需要，和惡意兼并土地是有區別的，朝廷應該慎重甄別，不能簡單理，一刀切。」荀攸也勸道，「考慮到限田直接衝擊到軍功階層的利益，我建議還是緩一緩。」

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「我為什麼懇請長公主殿下召回各州刺史？就是為了這事，我也想知道土地兼并是不是嚴重到了必須修改《田律》的地步。」李瑋說道，「但實際的況是，問題非常嚴重。」

「因為二十年的戰，大漢人口是減了，朝廷在實施『計口授田』和『土斷』等政策的時候，完全可以保證富鄉、狹鄉的百姓都能分到足夠維持生計的田地，但問題是，同樣因為二十年的戰，有些人在北疆的庇護下，在朝廷的庇護下，已經積累了驚人的財富。這些財富如何才能傳承下去？如何才能保值增值？土地，只有購買土地才能讓他們的財富相對來說比較安全地保留下來。」

「朝廷有政策，嚴兼并土地，那他們怎麼辦？打糧價，抬高耕畜、鐵、食鹽等等農夫必需品的價格，農夫就算日夜辛勞，還是一無所有，最後只好把土地的租種權賣給他們，自己寧願做個僱農、佃農以便維持生存。」

「按照新田制，土地的所有權是朝廷的，農夫們只有租種權，我們以為這樣就可以阻止土地兼并了，誰知朝廷上有政策，各地下有對策，有錢人僅僅以低廉的價格，甚至一個錢不出，就把農夫們手中的土地租種權拿去了。」

「這是一種變相的土地兼并，如果這種事不能遏制，任其發展下去，朝廷的田租會越來越，糧價會越來越低。本朝糧價最低的時候，就是孝宣皇帝朝，五錢一斛，但那時人口多，口賦算賦的收高，鹽鐵營收也高，而且社稷穩定，沒有戰，朝廷財賦很充裕，現在呢？現在田租是朝廷財賦收的大頭，在平叛大戰還在繼續，社稷百廢待興的況下，朝廷財賦的減意味著什麼？不言而喻。我們要想完中興大業，就要向他們低頭，就要向他們借錢，沒有錢還，就要放棄打擊土地兼并，就要默許他們兼并土地，最後的結果是什麼？很簡單，朝廷越來越窮，賒借的錢越拉越多，被迫無奈之下，只好修改《田律》，出賣土地所有權，把土地賣給農夫，其次就是賣鬻爵，以便籌措錢財維持朝廷的運轉和各項國政的開支。」

「農夫手中的土地租種權已經給有錢人掠奪了，土地事實上已經控制在有錢人手裏，我們出賣土地所有權，等於把土地賣給了有錢人。這些有錢人幾乎沒有花錢就拿到了大量土地的租種權，然後又名正言順地把這些土地變了他們的私產。農夫們呢？無論土地的價格多麼低廉，他們都已早早失去了土地的購買資格，他們依舊一無所有。」

「我們說重農，重農，說農是國之本，但事實如何？事實上，農夫們一年辛苦到頭，什麼都沒有，連賴以生存的土地都沒有，這難道就是大漢中興的目的？」李瑋越說越激，用力擂了幾下案幾，「我們的良心呢？我們的良心在哪？大漢能走到今天，是誰給我們耕種糧食？是誰給我們製造軍械？是誰給朝廷繳納財稅？我們就這樣對待為大漢中興而流流汗的百姓嗎？我們的良心難道都讓狗吃了？」

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屋寂靜無聲，幾位大臣都沒有做聲，沉默不語。

「丞相大人，這都是你的推測之言。雖然各地門閥富豪用各種手段大肆掠奪農夫們手中的土地租種權，但按照《田律》，這些土地還是朝廷所有嘛，並不是門閥富豪們的私有財產，嚴格地說，這並不算土地兼并。」

李瑋從堆在邊的文卷中出了幾卷竹簡，然後重重放到案幾上，「這是各州刺史的奏稟，諸位大人可以看看。事實上，這不是我的推測，這些被擄掠了租種權的土地正在變各地門閥富豪的私產，土地兼并的大正在這個特殊的時期悄無聲息地席捲而來，負債纍纍的朝廷因為沒有財賦，拿不出行之有效的辦法，只能眼睜睜地看著事態一步步地惡化，茫然無措。」

「怎麼會這樣？」大司馬徐榮詫異地問道，「中原大戰結束后，青兗兩地發了圈地炒地的風，朝廷不是懲治了一次嗎？難道還有人膽敢公然和朝廷對抗？」

「不是有人和朝廷對抗，而是朝廷引發了這場土地兼并的風。」李瑋嘆了一口氣。

「朝廷雖然負債纍纍，但平叛的仗要打，而且戰場越來越遠，越來越多。另外長安要重建，要修繕。西疆打下來后，河西的長城和各地邊塞關隘要重修，西疆各郡要賑濟，這些都要糧食，要資，要徭役。在糧價被朝廷死死控制的況下，鹽、鐵、耕畜等價格飛漲，甚至僱人代役的價格也漲了很多。農夫的地只有那麼多，產出也只有那麼多，收也只有那麼多，其它東西漲價了，收支嚴重不平衡，他們就沒有辦法生存了，這時就形了出賣土地租種權和向子錢商（高利貸商人）賒貸的熱，伴隨這高產生的還有一熱，那就是棄田從商或者做傭工。」

「農夫們在田地里辛辛苦苦，但賺不到錢，甚至危及生存，無奈之下，他們一部分人做了佃農、僱農，一部分人到作坊里做工，還有一部分人拿著出賣了土地租種權或者賒貸的錢到商市裏做小買賣。這些年打仗、城池重建，資消耗量和販運量非常大，各地作坊、商市都很多。作坊需要人手，工價很高，而商市有利可圖，棄田從商者比比皆是。」

「土地沒人耕種，或者耕種的人手嚴重不足，糧食就會減產。糧食減產，首當其衝遭到打擊的就是各地府衙。朝廷為了籌措糧食，這幾年都給各地府衙下達了定量，完不規定數量的，輕則免職，重則坐牢。各地吏急之下，只好拿出手裏的特權，把所有出賣了土地租種權而又荒廢不耕的土地做為可墾不可墾地（可以耕種但收益很低的地）賤賣給門閥富豪，讓他們僱人耕種，以保證自己能完朝廷下達的糧食定量。那些門閥富豪不費吹灰之力，用很低的價格就拿到了他們夢寐以求的土地。」

「這種況前幾年就已經開始了，但朝廷為了讓所有的土地都能產出糧食，為了照顧各地府衙的實際難，也就默許了，但到了今年，這種況就泛濫了。有些地方的門閥富豪和府大吏互相勾結，想方設法奪取農夫手中的土地；還有一些地方吏竟然以府的名義購買農夫手中的土地，以便增加職分田，給自己和掾屬們謀取私利。」

李瑋看看徐榮、楊彪等人，連連搖頭，「這就是現狀。你們說要不要限田罰租？要不要課商重稅？要不要立即增加谷價？」

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楊彪苦嘆，「仲淵啊，我知道你這個丞相難做，但你不要為了確保農夫們的利益，而打擊王公貴族、門閥富豪啊，尤其這個限田罰租還牽扯到軍功階層的利益。」楊彪了一眼神冷峻的張燕，接著說道，「孝哀皇帝年間，丞相孔會同大臣師丹、何武提出了一個限田限奴之策，其中規定諸侯國王、列侯、公主、關侯、吏（吏）、民（一般富豪與商賈）佔有田地不得超過三十頃。這個奏議遭到了朝中上下的激烈反對，後來不得不擱置了。」

「從我們這個角度看，孔的這個限田三十頃還是相當寬鬆的，但你如果再看看呂后二年（公元前186年）頒佈的以軍功爵高低及其他份為依據的田宅的《二年律令》，你就知道這個限田數額太低了。呂后二年頒佈的《二年律令》其實就是名田制，賞賜出去的土地有無還，長期佔有，世代相傳，其中規定侯爵級，包括徹侯和關侯。徹侯除封邑外，另一百零五座宅基地。卿爵級，包括大庶長至左庶長九級，最高級的大庶長可田九十頃，宅基地九十座，最低的左庶長還可田七十頃，宅基地七十座。由此可見他這個限田數額要損害多人的利益，遭到的阻力會有多大？打擊面太大了。」